Zrm.si

GIZ podal pripombe na predlog zakona o elektronskih komunikacijah

16. 9. 16 10:24

Za zmanjšanje tveganja konflikta interesov direktorja Akosa

Potrebno je zmanjšati administrativne ovire pri podeljevanju frekvenc. Foto: www.mds975.co.uk

Gospodarsko interesno združenje radiodifuznih radijskih in televizijskih medijev je včeraj pri ministrstvu za javno upravo, kamor sedaj spada direktorat za informacijsko družbo, vložilo pripombe na osnutek predloga zakona o elektronskih komunikacijah.

Kot smo tudi zapisali v dopisu, verjamemo, da bodo naša priporočila na ministrstvu, ki ga vodi Boris Koprivnikar, upoštevali, saj so bistvenega pomena za nadaljnji razvoj elektronskih medijev.

V nadaljevanju objavljamo besedilo dopisa:

Uvod

Večina slovenskih radijskih in televizijskih programov posluje z izgubo. Težko je najti medij, ki v tem času ni v rdečih številkah. Ob podobnem stanju na medijskem trgu bi katerakoli druga evropska država že sprejela izredne ukrepe. Naši predlogi so v skladu z direktivo EU usmerjeni v večjo transparentnost poslovanja regulatorja in zmanjšanje administrativnih ovir pri podeljevanju frekvenc za radiodifuzijo v luči dejstva, da se 7 let frekvence podeljujejo samo javnemu zavodu Radiotelevizija Slovenija.

1.0 Kazni za radijske postaje ne smejo biti enake kot za operaterje s 100 milijoni evrov prihodka

Opis težave: Lokalne radijske postaje imajo okoli 10.000 evrov mesečnega prihodka, v zakonu predvidene kazni pa so enake tako za lokalne medije kot za operaterje z več 100 milijoni evrov prihodka. Radijska postaja plača kazen v višini 2.000 evrov že v primeru, če se na RDS izpiše napačna črka ali pa če voditelj narobe izgovori ime radia. Ne en ne drug prekršek ne ogrožata zdravja, življenja ali varnosti ljudi. Tudi škode na trgu ne povzročata, zato bi bilo nujno, da se kazni za take prekrške zmanjšajo. Še posebno v luči dejstva, da praktično vsi mediji v Sloveniji že poslujejo z izgubo.

Opis rešitve: V zakonu se določi, da so kazni za radijske medije nižje, saj imajo slednji nekajkrat nižje prihodke od operaterjev.

Pravna podlaga: Direktiva 2002/20/ES, na kateri temelji ZEKom1 v točki 27. preambule, jasno navaja, da morajo biti kazni sorazmerne: »Kazni za neizpolnjevanje pogojev iz splošne odobritve naj bodo sorazmerne s kršitvijo.«

Pripomba k 233. členu: »Doda se nov 4. odstavek, ki se glasi: »V primeru, da gre za prekršek pri uporabi frekvence za radiodifuzijo, se z globo od 200 do 2.000 evrov kaznuje pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, če stori prekršek iz prvega odstavka tega člena.« »Doda se nov 5. odstavek, ki se glasi: »V primeru, da gre za prekršek pri uporabi frekvence za radiodifuzijo, se z globo od 100 do 1.000 evrov kaznuje odgovorna oseba pravne osebe ali odgovorna oseba samostojnega podjetnika posameznika, ki stori prekršek iz prvega odstavka tega člena.«

Obrazložitev: Ta zakon velja tudi za operaterje, ki imajo 100 milijonov evrov prihodka, zato operaterjev ne gre enačiti z lokalnimi oziroma komercialnimi radijskimi postajami, ki imajo v povprečju okoli 10.000 evrov mesečnega prihodka. Iz tega razloga je treba ločiti višino glob za operaterje in radijske postaje. Za povprečne radijske postaje v Sloveniji predstavlja plačilo globe v višini 10.000 evrov ali 20.000 evrov strošek, ki si ga ne morejo privoščiti, saj to predstavlja ves njihov mesečni ali celo dvomesečni prihodek in se na ta način tvega propad radijske postaje. Še posebej so ti zneski previsoki glede na težo storjenega prekrška. Radijski postaji grozi plačilo globe nad 2.000 evrov že v primeru, da se na RDS-u izpiše napačna črka ali pa če voditelj narobe izgovori ime radijske postaje. Ne en ne drug prekršek ne ogrožata zdravja, življenja ali varnosti ljudi. Tudi škode na trgu ne povzročata, zato bi bilo nujno, da se globe za take prekrške zmanjšajo. Še posebej to velja glede na dejstvo, da praktično vsi mediji s Sloveniji že poslujejo z izgubo. Vse navedeno pa potrjuje tudi 27. točka preambule Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta, z dne 7. marec 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi), ki določa, da morajo biti kazni za neizpolnjevanje pogojev iz splošne odobritve sorazmerne s kršitvijo.

2.0 Odpraviti nasprotujoče določbe ZEK-oma z ZMed

Opis težave: 52. člen ZEKom posega v Zmed, zato imamo »dvojno zakonodajo«, kar povzroča, da je ista zadeva urejena na dva različna načina. 52. člen ZEKom zahteva vpis programske vsebine v dovoljenje za oddajanje in posledično ne dovoli sprememb vsebin. Zakon o medijih pa ravno obratno v členih omogoča in ureja spremembo vsebin v programskih shemah medijev.

Predlog spremembe člena: V 52. členu se v sedmem odstavku črta »programskih vsebin«

Obrazložitev rešitve: Predlagana sprememba odpravlja med seboj nasprotujoča si določila ZMEd in ZEKom1. ZMEd namreč v 17. in 106. členu določa in omogoča spremembo programskih vsebin. 52. člen ZEKom pa spremembo programskih vsebin onemogoča. Trenutno veljavni 52. člen pa tudi posega v področje medijskih vsebin, ki po EU direktivi niso in ne smejo biti predmet zakona o telekomunikacijah.

3.0 Poenostaviti bi bilo treba postopek podeljevanja analognih frekvenc za radiodifuzijo, če se za frekvenco poteguje samo en interesent

Opis težave: Trenutni postopki podeljevanja analognih frekvenc za radiodifuzijo so izredno zamudni in zapleteni, četudi se za frekvenco prijavi samo en interesent. Javni razpis v primeru analogne radiodifuzije se izvede tudi, če je samo en interesent. Torej, tudi če za določeno frekvenco obstaja samo en kandidat, mora slednji čez skoraj pol leta trajajoči postopek. V duhu direktive in tudi siceršnjih prizadevanj po odpravi administrativnih ovir bi bilo v tem primeru smiselno podeliti frekvenco brez javnega razpisa s predhodnim preverjanjem interesa zainteresirane javnosti. Slovenija ima več kot 200 frekvenc, ki že 7 let ostajajo nepodeljene. To so mednarodno koordinirane frekvence za analogno radiodifuzijo. Kljub številnim pobudam slovenskih radijskih postaj nobena od teh frekvenc ni bila razpisana. S tem so številne lokalne radijske postaje močno prizadete, saj se jim ne omogoča izboljšanje slišnosti. Ker frekvence niso podeljene, agencija zanje ne prejema tudi nobene frekvenčnine.

Predlog rešitve: Podeljevanje frekvenc za analogno radiodifuzijo v primeru samo enega interesenta bi se moralo izvesti brez razpisa. Pobuda za podelitev frekvence, ki je mednarodno usklajena, mora biti za agencijo zavezujoča.

Predlog spremembe členov:

V 33. členu se doda nov 7. odstavek:

(7) Če agencija prejme pobudo zainteresiranega za uporabo razpoložljive radijske frekvenc za radiodifuzijo, mora agencija v roku 30 dni izvesti postopek določen v 36.a členu. Postopek po 36.a členu se izvede pod pogojem, da je frekvenca mednarodno usklajena.

Obrazložitev: Novi 7. odstavek nalaga, da agencija v primeru, da prejme pobudo za frekvenco, ki je mednarodno usklajena, objavi pobudo na svoji spletni strani. Na ta način se preveri, kakšen interes za frekvenco obstaja z namenom, da se izognemo zamudnim razpisom, če je interesent en sam. Doda pa se tudi nov 36.a člen, ki določa pridobivanje mnenj zainteresirane javnosti v primeru podanih prošenj za uporabo razpoložljivih radijskih frekvenc.

Rešitev je tudi v skladu z EU direktivo 2002/20/ES, ki v 7. točki preambule navaja: Za odobritev zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev naj se uporablja najmanj zahteven sistem izdajanja odobritev, da bi se pospešil razvoj novih elektronskih komunikacijskih storitev ter vseevropskih komunikacijskih omrežij in storitev, ponudnikom storitev in potrošnikom pa omogočilo, da izkoristijo ekonomijo obsega na enotnem trgu. Predlog je torej v skladu z direktivo, saj omogoča manj zahtevno izdajanje odobritve, če je en sam interesent. Razpis je v takem primeru nepotreben strošek in nepotrebna administrativna ovira.

Doda se nov 36.a člen, ki se glasi:

36.a (pridobitev mnenj zainteresirane javnosti v primeru frekvenc za radiodifuzijo)

(1) Agencija mora pred vsako uvedbo javnega razpisa za podelitev radijskih frekvenc za radiodifuzijo pridobiti mnenje zainteresirane javnosti v zvezi z uporabo teh frekvenc.

(2) Agencija v javnem pozivu določi rok za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti, ki ne sme biti krajši od 30 dni in ne daljši od 90 dni. V javnem pozivu pozove vse morebitne interesente, da podajo svoje mnenje.

(3) Po poteku roka za pridobitev mnenj agencija javno objavi vsa pridobljena mnenja.

(4) Če agencija na podlagi odziva zainteresirane javnosti ugotovi, da je interes za določeno frekvenco izrazil samo en interesent, agencija izda odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc na podlagi zakona, ki ureja splošni upravni postopek ne glede na določila tretjega odstavka 33. člena. V primeru, da je interesentov več, se odločba o dodelitvi radijskih frekvenc izda na podlagi javnega razpisa brez izvedbe postopka iz 36. člena tega zakona.

Obrazložitev: Novi 36.a člen je namenjen pridobivanju mnenj zainteresirane javnosti v primeru podelitve radijskih frekvenc za radiodifuzijo. Pomembno je, da se še ped postopkom izvedbe javnega razpisa pridobi informacije o številu morebitnih interesentov z namenom, da se v primeru, da imamo samo enega interesenta, frekvenca podeli brez razpisa.

4.0 Omogočiti je potrebno uporabo SFN in NSFN znotraj območja slišnosti za analogno radiodifuzijo brez razpisa

Opis težave: Praktično vse radijske postaje v Sloveniji imajo območja slabe slišnosti znotraj cone pokrivanja ali pa na meji cone pokrivanja. Zakon trenutno ne omogoča povsem jasne definicije reševanja te težave in je presoja prepuščena posameznemu zaposlenemu na Agenciji, ki lahko arbitrarno odloča o tem, kaj je mogoče in kaj ne. Po isti zakonodaji je neka rešitev nekaj let povsem zakonita, potem pa se zamenja ena sama oseba na Agenciji in ista tehnična rešitev se šteje kot nezakonita. Ključna težava je, da zakon sicer nalaga učinkovito rabo frekvenc (2. člen), istočasno pa zakon omogoča tolmačenje, da to ni možno. Z odpravo teh protislovij se bo omogočilo izvajanje 57. člena, ki to omogoča. Sam zakon v drugem členu tudi določa, da je namen zakona »učinkovita uporaba radiofrekvenčnega spektra«. V primeru radijskih programov pa pomeni učinkovita raba frekvence zagotovo tudi to, da se z eno frekvenco doseže čim več poslušalcev. Ravno tako zagotovo ni učinkovita raba, če se namesto ene porabi za isti učinek več frekvenc.

Predlog: Rešitev, ki jo predlagamo, temelji na tem, da se vzpostavi način, da se poskuša uporabiti tiste »dele frekvence«, ki jih ni mogoče podeliti nikomur drugemu kot prvotnemu uporabniku. Torej znotraj »območja motnje« osnovnega dovoljenja se omogoči izdaja SFN (single frequency network) ali NSFN (near single frequency network) dovoljenj za zboljšanje slišnosti z namenom povečanja osnovne slišnosti. Torej območje motnje je širše območje od območja slišnosti. Območje motnje je torej isto območje, kjer drugemu uporabniku ni mogoče izdati odločbe na že podeljeni frekvenci (ali pa blizu podeljene frekvence), ne da bi motili prvotnega uporabnika. Če pa znotraj tega območja izdamo dovoljenje na isti frekvenci ali pa na frekvenci blizu prvotne frekvence, izboljšamo slišnost prvotnega uporabnika, pri tem pa ne posegamo v pravice drugih ali pa v kvoto prostih frekvenc.

Predlog spremembe členov:

V 57. členu se doda deseti (10) odstavek, ki se glasi:

(10) Kadar gre za spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za opravljanje radiodifuzije na osnovi tretjega odstavka tega člena, se šteje, da gre za učinkovito rabo frekvence, če sprememba odločbe omogoči povečanje območja slišnosti oziroma povečanja števila potencialnih uporabnikov (poslušalcev ali gledalcev) radiodifuzne frekvence. V primeru učinkovitejše rabe frekvence, kot jo določa ta odstavek, se šteje, da je pogojem iz določbe o uporabi frekvence zadoščeno tudi v primeru, da uporabnik zaradi spremembe, izvedene na osnovi tretjega odstavka tega člena, pokriva večje območje, kot je določeno v odločbi, izdani na osnovi 51. in 52. člena tega zakona.

Obrazložitev: Nov deseti odstavek je predlagan predvsem zato, da se v zakon nedvoumno zapiše, da se lahko v primeru spremembe odločbe, katere namen je učinkovita raba frekvence v smislu doseganja večjega števila uporabnikov, poveča slišnost tudi izven območja, ki je bilo določeno v prvotni odločbi. Trenutno je prihajalo do različnih tolmačenj in posledica je bila, da spremembe odločb niso bile več mogoče, čeprav jih zakon predvideva. Posledično ni bila mogoča bolj učinkovita raba frekvenc. Končni učinek pa je izredno slaba slišnost tako lokalnih in regionalnih kot nacionalnih radijskih postaj. Vse te postaje pa so se tako znašle v neenakem položaju v primerjavi z javnim zavodom Radiotelevizija Slovenija.

5.0 Sistem razpisov ne sme vse odločitve prepustiti eni sami osebi, saj se s tem poveča korupcijsko tveganje

Problem: Sistem razpisov in razpisnih pogojev je trenutno oblikovan tako, da o vsem lahko odloča ena oseba brez kakršnegakoli nadzora. O vseh razpisnih pogojih bo lahko odločal direktor AKOS. Ker pogoj za imenovanje direktorja AKOS ni poznavanje medijev, to pomeni, da bo o razpisnih pogojih lahko odločal strokovnjak za telekomunikacije, ki nima medijskih izkušenj. Prav zato je pomembno, da v postopku oblikovanja pogojev sodeluje tudi Svet za radiodifuzijo kot kolektivni organ, da se izognemo tveganju, da o vsem odloča ena sama fizična oseba.

Predlog: Pred uvedbo javnega razpisa za radiodifuzijo mora agencija pridobiti soglasje nekega neodvisnega kolektivnega organa (npr. Svet za radiodifuzijo). Če se bodo frekvence razpisovale samo na podlagi soglasja ministrstva za kulturo, obstaja tveganje, da bodo razpisi prilagojeni politični opciji, ki ji je znotraj koalicije dodeljen resor ministrstva za kulturo. Z obveznim soglasjem nekega širšega kolektivnega organa se zmanjša vpliv posamezne politične opcije na to, komu in pod kakšnimi pogoji bodo podeljene frekvence.

Predlog spremembe členov:

Ohrani se trenutna rešitev, ki določa, da SRDF daje soglasje k razpisnim pogojem.

6.0 Finančni načrt agencije se potrjuje brez možnosti, da bi tisti, ki agencijo financirajo, lahko podali mnenje

Opis težave: Trenutni predlog zakona v postopku sprejemanja finančnega načrta agencije črta v 190. členu celo mnenje Sveta agencije. To pomeni, da se bo finančni načrt sprejemal brez kritične presoje nekega neodvisnega organa, pa četudi je to samo Svet agencije.

Predlog: Sprejemanje finančnega načrta agencije mora potekati tako, da lahko vsi deležniki, ki financirajo agencijo, podajo pripombe na finančni načrt, agencija pa se mora do teh pripomb opredeliti. Predlogu finančnega načrta, ki ga potrjuje vlada, morajo biti priloženi vse pripombe in odgovori nanje. Na finančni načrt agencije pa bi moral poleg Sveta agencije podati mnenje še SRDF. Predlog spremembe členov:

V 6. členu zakona se doda 8. odstavek:

(8) Agencija mora predlog finančnega načrta za naslednje leto javno objaviti na svoji spletni strani najpozneje 90 dni pred predložitvijo v soglasje vladi z rokom za podajo pripomb 30 dni. Agencija mora na vse pripombe, ki jih na predlog finančnega načrta prejme, v roku 30 dni obrazloženo odgovoriti in utemeljiti, zakaj je pripombo upoštevala v celoti, delno oziroma zakaj pripombe ni upoštevala. Končni predlog finančnega načrta agencija v skladu s 6. odstavkom tega člena skupaj z vsemi pripombami in odgovori nanje pošlje v soglasje Vladi Republike Slovenije.

Obrazložitev:

V 30. točki preambule EU direktive 2002/20/ES je zapisano: »Ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev se lahko naložijo upravne pristojbine za financiranje dejavnosti nacionalnega regulativnega organa pri upravljanju odobritvenega sistema in za podeljevanje pravic uporabe. Take pristojbine naj bodo omejene na zneske za kritje dejanskih upravnih stroškov za te dejavnosti. Zato naj se pri prihodkih in izdatkih nacionalnih regulativnih organov poskrbi za transparentnost z vsakoletnim poročanjem o skupni vsoti zbranih pristojbin in nastalih upravnih stroškov. Tako bodo lahko podjetja preverila uravnoteženost upravnih stroškov in pristojbin.«

V skladu z direktivo 2002/20/ES naj se zato poskrbi za postopek transparentnosti poslovanja regulatorja. Predvsem pa je potrebno omogočiti vsem tistim, ki financirajo regulatorja, da imajo vpogled v stroške, da nanje lahko dajo pripombe in da so te pripombe sestavni del predloga finančnega načrta, ki ga odobri vlada. Predlog, ki nalaga AKOS-u, da predloži v javno razpravo svoj finančni načrt z obvezo, da objavi tudi vse pripombe z odgovori, naj bi spodbudil bolj učinkovito poslovanje in večji javni nadzor nad porabo javnih sredstev.

7.0 Višina frekvenčnine ali nadomestila se ne bi smela spreminjati brez soglasja vlade

Opis težave: Trenutno je zakon oblikovan tako, da lahko agencija brez soglasja vlade poljubno spreminja višino frekvenčnine, in sicer tako, da spreminja formulo za izračun. To pomeni, da vrednost točke nima nobene teže, če se lahko ostali parametri spreminjajo brez soglasja.

Predlog: Za sprejem kakršnegakoli akta, ki vpliva na višino plačil, ki jih zavezanci plačujejo Agenciji, mora dati soglasje Vlada RS po predhodni javni razpravi.

Predlog spremembe členov:

V 6. členu se doda 8. odstavek:

(8) Za spremembo tarife, ki potrebuje predhodno soglasje vlade, po tem členu šteje vsaka odločitev agencije, ki pomeni spremembo višine zenska, ki Agenciji plačujejo operaterji in drugi uporabniki frekvenc oziroma zavezanci.

8.0 Digitalno oddajanje ne sme biti razlog za izgubo statusa za programe s statusom

Opis težave: Trenutna zakonodaja ne omogoča, da bi programi s statusom regionalnega ali lokalnega programa posebnega pomena oddajali v DAB. Ker DAB pokriva več kot 10 odstotkov populacije, program z vstopom v DAB izgubi status.

Predlog: Pokrivanje v DAB se ne šteje v kvoto pokrivanja. To omogoča programom oddajanje v DAB in istočasno ne izgubijo statusa.

9.0 Zmanjšanje tveganja za konflikt interesa za direktorja Agencije

Opis težave: Trenutno veljavni ZEKom1 dovoljuje, da direktor Agencije sam preko podjetja svojih ožjih sorodnikov izstavlja račune podjetjem, ki jih regulira. (Poslovno) sodelovanje vodilnih v Agenciji z reguliranci lahko vzbuja dvom v nepristranskost dela Agencije.

Predlog rešitve: V zakon se zapiše, da prepoved poslovanja z reguliranci velja tudi za vse z direktorjem povezane pravne in fizične osebe ter družinske člane. Prepoved sodelovanja naj enako velja s podizvajalci fizičnih ali pravnih oseba, ki opravljajo dejavnost na področju, ki ga je pristojna urejati agencija. Predlog spremembe členov:

V 183.a členu se dodajo tretji, četrti in peti odstavek, ki se glasijo:

(3) Prepoved iz prvega odstavka tega člena velja tudi za družinske člane ter povezane pravne osebe direktorja in njegovih namestnikov. Prepoved velja tudi v primeru poslovanja s podizvajalci fizičnih ali pravnih oseba, ki opravljajo dejavnost na področju, ki ga je pristojna urejati agencija.

(4) Za družinske člane se po tem členu šteje zakonec ali oseba, s katero fizična oseba živi v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti, ki ima po zakonu, ki ureja zakonsko zvezo in družinska razmerja, enake pravne posledice kot zakonska zveza, ali partner oziroma partnerica (v nadaljnjem besedilu: partner), s katerim fizična oseba živi v registrirani istospolni partnerski skupnosti, po zakonu, ki ureja registracijo istospolne partnerske skupnosti, otrok, posvojenec in pastorek ali otrok osebe, s katero fizična oseba živi v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti, ki ima po zakonu, ki ureja zakonsko zvezo in družinska razmerja, enake pravne posledice kot zakonska zveza ali otrok partnerja, s katerim fizična oseba živi v registrirani istospolni partnerski skupnosti, po zakonu, ki ureja registracijo istospolne partnerske skupnosti, ter starši in posvojitelji fizične osebe. Za družinske člane štejejo tudi bratje in sestre.

(5) Za povezane pravne osebe po tem členu štejejo vse pravne osebe, v katerih ima direktor oziroma namestnika agencije poslovni delež, ali pravne osebe, v katerih ima direktor oziroma namestnika možnost vpliva na sprejemanje odločitev. Enako štejejo za povezane osebe tudi pravne osebe, v katerih imajo družinski člani direktorja ali namestnikov poslovni delež ali pa možnost vpliva na sprejemanje odločitev.

Obrazložitev: Če žena, brat ali sin oziroma hči direktorja prejemajo prihodke od pravne osebe, ki je predmet regulacije, je tveganje konflikta interesov ali pristransko odločanje izredno visoko. Enako velja, če podjetje v lasti ožjega družinskega člana prejema nakazila s strani pravna osebe, ki posluje na področju dela agencije. Zelo težko bo na primer direktor agencije ukrepal zoper pravno osebo, ki zagotavlja 100% prihodka podjetju direktorjeva sina. Ker so v preteklosti direktorji AKSO že prejemali plačila od akterjev na trgu, je nujno, da se zakonodaja v tem delu zaostri, saj je vloga direktorja AKSO izredno pomembna in temu primerno strogi morajo biti pogoji.